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郑功成:在疫情大考中优化治理体系与治理能力

2020-04-22 15:38  | 作者:郑功成    |   来源:中国社会保障学会    | 点击量:
导读

新冠肺炎暴发是一场较重大自然灾害后果更为严重、影响更加复杂与深远的重大突发公共卫生灾难,已波及医疗卫生、社会保障、生产供应、流通运输、相关服务乃至司法、治安、网信……

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新冠肺炎暴发是一场较重大自然灾害后果更为严重、影响更加复杂与深远的重大突发公共卫生灾难,已波及医疗卫生、社会保障、生产供应、流通运输、相关服务乃至司法、治安、网信等各个系统,并对国计民生造成巨大不利影响,这不只是对公共卫生事件应对能力的考验,也是对整个国家治理体系与治理能力的大考。在这次大考中,我们看到了中国制度的显著优势,也发现了一些问题。从国家治理体系与治理能力现代化的视角出发,这场抗疫战可以提供诸多有益启示。

全面发挥中国的制度优势

在抗击新冠肺炎的战役中,中国的制度优势再次彰显。一方面,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,正是由于习近平同志和中共中央坚强有力的领导,作出一系列决策和部署,保证了政令上下贯通及其在全国范围内的执行力,才扭转了疫情发生后地方各自为战及民心不安的局面,进而极大地增强了全国人民抗击疫情的信心,所证明的是中国现行政治制度的优势,同时也反映了自古以来在重大灾难面前必须有强大的主心骨和能够凝聚民心的核心力量的历史逻辑与现实逻辑。另一方面,在幅员辽阔、多民族聚居、人口众多、地区发展不平衡的条件下,只有集中力量才能干成大事并维护整个国家的协调、健康、持续发展,才能应对来自内部与外部的各种重大灾难或风险。在这次抗击新冠肺炎过程中,举国上下共同应对疫情,国有企业与公立医院充当中坚力量,19个省市对口支援湖北省16个地市,充分反映了全国一盘棋的行政制度与公有制优势。这些优势应当继续坚持和巩固。
同时,也有需要完善的其他制度优势。例如,伴随市场经济的日益成熟,进一步强化各类市场主体的国家责任与社会责任并充分有效地发挥其作用很有必要;中国特色的民生保障制度是一个多层次保障制度体系,进一步强化社会和市场主导的补充保障层次机制的功能很有必要;中国特色的社会治理制度是一个共商共建共享共治的制度体系,进一步强化社会成员参与社会治理的机制并充分发挥各类社会组织的作用很有必要。因此,在应对突发重大事件或灾难时,除了需要继续发挥党的领导、政府负责、国有单位力担重任的制度优势外,还需要在尊重市场规律与社会运行规则的条件下发挥我国的基本经济制度、多层次民生保障制度和多方共同参与的社会治理制度的优势,避免用“看得见的手”全面替代“看不见的手”而影响资源动员和行动效率。这次抗击新冠肺炎疫情中,民营物流企业、快递公司、网络平台等发挥了不可替代的特殊作用,社会慈善与志愿者行动亦有效地弥补了法定保障制度与基本公共服务的不足,它们都应当是中国特色社会主义制度的有机组成部分,这一现象表明我国国家治理体系与治理能力的现代化有必要将市场体制机制和社会体制机制纳入其中并给予准确定位。如果多种经济成分并存的基本经济制度、多层次结构的民生保障制度、多方共同参与的社会治理制度的优势也能够得到充分发挥,中国的制度优势就会更加成熟,国家治理体系与治理能力也必定在全面发挥国家制度优势的条件下稳健地走向现代化,并为人类发展贡献全面升华的制度文明。

强化地方治理在国家治理体系中的基础地位

毫无疑问,这次新冠肺炎疫情从武汉暴发继而波及全国,与当地应急处置失措密切相关。尽管新冠病毒属于未知的新病毒,又恰逢春节期间人口流动高峰期,应急处置因事件与时机的复杂性而存在客观困难,但武汉市、湖北省的前期应对是不合格的。当地发现疫情后,虽披露了一些信息,但给出的却是难以引发高度警觉的安民告示,各种大型活动照常举行;在中央决定武汉封城后,浙江、广东、湖南等省迅速启动一级响应,而湖北却只启动二级响应;在防疫物资普遍极度紧缺且严重危及一线医护人员安全的情形下,仍不能实事求是地公开需求信息并采取政府与社会力量高效协同地配置防疫物资的行动;在中央强力督导和举国关注的背景下,仍存在着疫情数据一问三不知、防疫物资供需底数不清、排查与处置患者过程过于粗放等现象。这些表现充分暴露了地方应对突发重大公共卫生事件能力的不足,造成了一地失控殃及全局的后果,进而证明了强化地方治理对于国家治理的重要性。因此,应当牢记“基础不牢、地动山摇”的硬道理,重新思考并筑牢地方治理在国家治理体系中的基础地位。其中的关键,在于进一步明确地方党政领导及国家机关守土安民的重大责任并赋予相应的处置权力,同时用科学的考量指标与评价机制来完善能者上、干者容、庸者下、劣者汰、违者罚的干部任用制度,树立广开言路、重视专业意见、开放治理的现代新思维,不断完善社会治理体制机制。如果地方治理能力能够普遍得到提升,则国家治理体系与治理能力现代化就具有了坚实牢靠的基石。

尽快完善应急体制机制

在这次疫情应对中,自2003年以来建立的重大突发事件应急机制发挥了重要作用,但仍然存在诸多不足。这些不足包括:疾病防控信息系统和网络直报方式并未得到充分有效利用,属地应对防控突发灾难的责任还不够清晰,应急中的相关政策及其运转有效协同不足,平时工作规程与应急处置不能无缝对接,相关法律法规还不健全,一些媒体亦未能及时起到客观、理性的引导作用等。
2019年12月下旬武汉即有多个病例,当地医生亦通过正常途径或私下发出了警报,但官方传递出来的却是疫情可防可控、未见人传人的判断,直到今年1月20日钟南山院士宣布存在人传人现象才引起全社会高度重视。这表明疾病防控应急体系存在反应失灵的问题,到底是武汉市及湖北省的责任还是中国疾控中心乃至国家卫健委的责任,或者是共同责任,虽可以依据当时事实做进一步的追究,但终究丧失了及时阻遏新冠肺炎疫情的最好时机。疫情暴发后,多个主管部门接连出台的政策性文件多达数十件,这种临时发布大量一次性政策性文件现象,在2003年“非典”时期和2008年四川汶川地震发生后均出现过,这表明相关政策体系还不完备,在遇到重大灾难时只能临时打很多的政策“补丁”。疫情期间,强制隔离措施导致许多外地人口滞留武汉不能回家,但现有的相关保障制度却通常只面向本地户籍人口,以致出现了一些外地滞留人员面临生存困境的现象,这表明现行制度安排并未充分考虑到突发重大公共卫生事件的例外情形,因而一时难以适应隔离防疫的需要。在防疫吃紧期间,还出现了个别监狱、福利院大范围感染新冠肺炎的现象,更发生了武汉女子监狱一名刑满释放人员通过三省一市从汉自行返京的案例,这表明监狱、福利院等“孤岛”并未及时有序地融入严格管制的疫情防控系统。防疫期间一些地方发生粗暴执法、滥行公权以致损害公民正当行为、合法权益的个案,同样表明应急法治体系还不够完备,执法过程还存在偏差。还有地处疫情严重区域的部分媒体发表的多篇文章引发公众不满,表明舆论导向亦存在偏差。
基于上述现象,在全面推进国家治理体系与治理能力现代化进程中,必须加快完善我国的应急体制机制。一是疾病防控系统(也包括重大灾害等的责任系统)及其地位需要得到强化,同时进一步明确防控部门的职责与问责机制,确保相关信息能够依法依规及时传递并得到有效处置。二是需要进一步明确地方党政领导和国家机关守土安民的直接责任,属地管控原则必须得到强化,同时赋予其相应的临机决断的权力,确保权责一致。三是通过这次疫情的检验,多个部门出台的一些临时性政策应上升到法律法规规制的层次,在坚持属地管控原则下进一步明确地方政府或应急指挥部门统筹兼顾解决的责任与权力,以此提供明确的依据与预期,同时避免临时考虑不周而导致不良后果。四是让应急体制机制真正做到全方位覆盖并明确分工负责。在遭遇重大突发事件时,所有系统均应当纳入应急体系之中,杜绝此次疫情防控前期出现的监狱、福利院等“孤岛”现象,同时避免应急系统无法及时与市场主体、社会系统特别是慈善机构有序对接的现象。五是应当进一步完善相关法律,提升法治意识,真正做到依法有序应对,坚决杜绝滥用执法权甚至侵犯居民正当权益的现象。六是应当将媒体与舆论纳入应急体系并促使其保持客观、理性,以真正发挥引导公众思考、冷静应对突发重大事件的作用。
只有如此,我国的应急体系才能不断走向完善,进而成为国家治理体系中能够及时、有效处置突发重大事件的关键性制度安排,这是治理能力现代化的客观标志与具体体现。

高度重视发挥社会力量的作用

国家治理体系与治理能力现代化的一个十分重要的指标就是开放治理,即根据共商共建共享共治的原则充分调动社会力量并有效发挥其作用。在应对重大突发公共事件或重大灾难时,更加需要保持开放姿态,充分调动社会各界的积极性、主动性。新冠肺炎疫情在武汉暴发后,社会各界展现出强烈的互助友爱精神,国内款物捐献一时呈井喷状态,参与志愿行动者众,海外同胞、侨胞与国际友好人士也迅速施以援手,短期内即筹集到了300多亿元款物,大量捐赠物资送入武汉等地,显示出了强大的社会资源动员能力与行动力,众多志愿者亦承担着大量的物资配送和提供相关服务的任务,有效弥补了政府力量的不足。遗憾的是慈善事业并未被视为一支重要的社会力量,进而不能依法依规行事,而是仍然延续旧式思维与做法,简单地将其纳入传统行政框架体系进行处理,既未及时建立慈善资源需求的信息共享平台,亦未形成政府与慈善界协商协调协同机制,而是依靠公权力临时指定湖北省、武汉市的红十字会、慈善总会集中统一接收捐赠,这种做法既未尊重民间慈善的客观规律,亦未考虑公众的感受;而指定的慈善组织亦缺乏足够的社会公信力,在井喷式的社会款物捐献面前更缺乏高效应急处置能力,很难做到让每一份爱心善意都及时落到实处,致使慈善资源不能及时发挥效能,备受公众质疑。从疫情暴发初期由政府部门指定统一接收社会捐赠的机构,到被指定机构行为失范、效率低下引起广泛热议,再到将民间捐款纳入当地财政专户并发出让捐献者通过当地红十字会、慈善总会捐献的行政指令,一系列不当或有偏差的作为带来的直接后果,就是民间慈善组织和公众的积极性受到打击,这是此次抗疫需要认真吸取的深刻教训。
在重大灾难面前,确实需要强有力的政府和统一指挥的体制与机制,这是确保应急行动有序高效的根本条件。我国政府是一个行政能力超强的政府,积累了应对各种重大灾难的经验。但在现代社会,伴随市场机制、社会机制的日益成熟,形成了利益分化的现实格局,价值取向日趋多元,政府也会存在失灵的现象,这不只是财力所限,也是能力所限,市场经济条件下的社会结构通常需要国家公共部门、经济私营部门与社会公益部门三大系统密切协作、高效合作,政府不可能包办一切,也不可能直接替代市场主体与社会组织发挥作用。
有鉴于此,从国家治理体系与治理能力现代化视角出发,我国需要高度重视社会力量的有序组织与有效运转,并强化政社之间的协商协作。一是切实提高全社会对慈善事业与社会力量动员的认识高度并建立相应的应急机制。慈善代表的是社会各界的爱心善意,也是社会主义核心价值观的具体表现,是永远值得珍视的宝贵精神财富,而慈善事业显示出来的强大资源动员能力亦表明其是应对重大灾难和改善社会治理的不容轻视的重要力量。因此,应当将以慈善事业为代表的社会力量纳入国家治理体系,真正尊重社会组织运行规则和慈善事业客观规律,依法依规发展好慈善事业;同时,建立应对突发重大灾难的慈善应急机制,包括政府与慈善组织的合作机制、慈善组织之间的有效协作机制,以及信息共享机制、资源调配机制等,这是避免重大灾难发生后举止失措的根本条件。二是着力培育并不断提升慈善组织特别是领头的枢纽型慈善组织的能力,优化慈善事业的结构。公信力是慈善组织与慈善活动的立身之本,必须严格规制慈善信息公开,切实维护募捐与捐助有序运行,同时强化组织内部治理与行业自律机制,通过竞争而非公权力指定而形成具备相应能力的枢纽型慈善组织、慈善行业组织,并健全慈善监管;同时,还要尽快调整、优化慈善事业的结构,因为伴随国家财力的不断增强与法定社会保障体系的日益健全,慈善领域的款物捐献将逐渐让位于各种社会服务的提供,因此,慈善事业应当走向款物捐献与社会服务并重。此次疫情防控中及疫情过后,就特别需要基于人文关怀的心理咨询辅导、康复服务及社会融合,这些服务的供给显然不是政府部门的优势,应当成为慈善组织的重要任务。三是高度重视社区互助机制。在疫情防控期间,一些社区自动组成互助组并实施集体采购、互助服务、集体防控,不仅增进了社会成员间的合作,而且解决了不少实际难题,如果这类做法得到推广,则社会力量将得到更加广泛的动员,它与社会化的慈善事业殊途同归,且更符合邻里之间互助友爱的中华传统,值得认真总结与推广。如果能够高度重视、充分调动社会力量的积极性,依法依规维护以慈善事业为代表的社会组织的有序运行,不仅政府的压力会相应得到减轻,而且防疫抗灾将从传统的“军事行动”“战时管控”转化为整个社会的团结合作应对,并实质性地提升整个社会的文明进步水准。因此,发展社会组织与慈善事业应当成为完善我国国家治理体系和提升社会治理水平的重要方向。
疫情尚未结束,抗疫还在继续。在习近平同志和中共中央的坚强有力领导下,我们坚信一定能够取得这场战役的胜利,中华民族的复兴大业不可能因一次疫情而中断,中国的现代化进程一定会如期实现。但若能够对此次疫情的防控工作加以全面反思,在认真总结经验教训的基础上促使整个制度体系及与之相关的体制机制更加优化,中国特色社会主义制度必定更加成熟,进而为人类发展贡献出全面升华的系列制度文明。
注:本文转自《群言》2020年第4期,作者为中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。


【责任编辑:许胜】

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1964年生,湖南平江人,武汉大学政治经济学专业毕业。中国人民大学教授劳动人事学院副院长、教授、博导,全国人大常委会委员,国务院政府特殊津贴获得者。兼任国务院首届医改咨询委员会委员、国家减灾委专家委副主任、中国劳…

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